證券時報記者 程丹

    資本市場三十年的發(fā)展史，是法治化進程不斷推進的衍變史，是監(jiān)管部門嚴厲打擊證券期貨領(lǐng)域違法違規(guī)行為的奮斗史，也是稽查執(zhí)法體制持續(xù)完善創(chuàng)新的開拓史。可以看出，稽査執(zhí)法不斷提高政治站位，堅持市場監(jiān)管市場化法治化的定位越來越明確，凈化市場生態(tài)、維護市場秩序、保護投資者合法權(quán)益的作用越來越突出。

    在新時代下，立足資本市場發(fā)展的新形勢新任務(wù)新要求，稽查執(zhí)法如何進一步精準發(fā)力？如何全面落實國家對資本市場違法犯罪行為“零容忍”的工作要求？如何為稽查執(zhí)法裝上“探頭”和“牙齒”？證券時報記者專訪了證監(jiān)會首席稽查兼稽查局局長羅子發(fā)。

    進一步優(yōu)化完善證券執(zhí)法

    體制機制

    證券時報記者：資本市場成立三十周年，稽查執(zhí)法在我國資本市場發(fā)展的各個階段都發(fā)揮著不可替代的重要作用，并形成了與我國資本市場特點相適應(yīng)的稽查執(zhí)法體制，為發(fā)揮好資本市場樞紐功能提供了強有力的執(zhí)法保障。請您介紹一下稽查執(zhí)法發(fā)展歷程及重要成果？

    羅子發(fā)：30年風雨歷程，伴隨我國資本市場改革發(fā)展，稽查執(zhí)法從無到有、從小到大、從弱到強，稽查系統(tǒng)始終將稽查執(zhí)法的政治使命和政治責任放在首位，堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于資本市場監(jiān)管執(zhí)法的總體要求和會黨委的決策部署。黨的十八大以來，稽查系統(tǒng)堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅持加強黨的全面領(lǐng)導，堅持以人民為中心的思想，面對資本市場改革發(fā)展和監(jiān)管執(zhí)法的新形勢新任務(wù)新要求，按照“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏、一個合力”的監(jiān)管理念，全面落實證監(jiān)會黨委的決策部署，緊緊圍繞監(jiān)管中心工作，以服務(wù)資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展、保護投資者合法權(quán)益為宗旨，創(chuàng)新執(zhí)法思路，優(yōu)化執(zhí)法模式，忠實履行職責，規(guī)范執(zhí)法行為，依法從嚴打擊證券期貨違法活動，執(zhí)法效能得到顯著提升?？v觀稽査執(zhí)法歷史沿革，主要體現(xiàn)為以下幾個發(fā)展趨勢和特點。

    一是探索集中統(tǒng)一的稽查執(zhí)法體制。1992年10月，證監(jiān)會成立之初在法律部門設(shè)立稽查處室，負責組織重大證券違法行為、綜合性案件的調(diào)查。隨著市場規(guī)模不斷擴大，違法違規(guī)行為數(shù)量不斷增長，成立專門的稽查執(zhí)法機構(gòu)迫在眉睫。1995年11月，中國證監(jiān)會增設(shè)稽查部，負責組織調(diào)查重大證券期貨違法案件調(diào)查和審理處罰。1998年，稽查部更名為稽查局（首席稽查辦公室），對各派出機構(gòu)的稽查力量實行垂直管理。

    這一階段是我國資本市場萌芽發(fā)展期，市場誠信基礎(chǔ)薄弱、法規(guī)制度不健全等問題開始凸顯，虛假陳述、違規(guī)擔保、“莊股”、挪用客戶保證金等亂象嚴重影響市場健康發(fā)展?；閳?zhí)法主動調(diào)整體制機制，有效查辦了億安科技股價操縱、銀廣夏財務(wù)造假等一批嚴重擾亂市場秩序、損害投資者利益的典型案件。這一階段的稽查執(zhí)法體制演變說明，確立統(tǒng)一管理、集中調(diào)配的稽查執(zhí)法體制，是充分發(fā)揮稽查執(zhí)法合力，有效應(yīng)對違法違規(guī)變化態(tài)勢的正確路徑。

    二是強化行政刑事執(zhí)法協(xié)作機制。2002年1月，公安部設(shè)立證券犯罪偵查機構(gòu)并派駐證監(jiān)會辦公，這一執(zhí)法協(xié)作機制形成了我國證券期貨領(lǐng)域行政執(zhí)法和刑事司法有機結(jié)合、共同協(xié)作的具有獨特性的體制安排。2007年，證監(jiān)會成立稽查總隊，提高了查辦大要案和跨區(qū)域復雜案件的能力；設(shè)立專司案件審理的行政處罰委員會，確立了“查審分離”的執(zhí)法體制。隨著行政和刑事執(zhí)法力量的增強、執(zhí)法銜接的緊密，相繼查辦了德隆系操縱市場、杭蕭鋼構(gòu)內(nèi)幕交易、汪某中“搶帽子”操縱等一批重大案件，對證券違法犯罪形成強大震懾。

    三是進一步加強證券執(zhí)法力量。2013年，證監(jiān)會進一步明確了上海、深圳專員辦的稽查執(zhí)法職能，并授權(quán)派出機構(gòu)開展行政處罰工作，稽查局統(tǒng)一指揮，稽查總隊、滬深專員辦專司大要案件辦理，派出機構(gòu)獨立查審案件，行政處罰委員會主要負責重大案件審理并監(jiān)督指導派出機構(gòu)審理工作的執(zhí)法體制架構(gòu)基本形成。這一階段，稽查力量進一步增強，專業(yè)能力進一步提升，統(tǒng)一指揮進一步強化，逐步形成了一支政治強、素質(zhì)高、專業(yè)精、作風硬的執(zhí)法隊伍，在2015年股市異常波動期間，稽查執(zhí)法以體制改革為基礎(chǔ)，以專項執(zhí)法為抓手，以創(chuàng)新機制為保障，高頻率、高強度分類分批打擊典型、重大違法違規(guī)行為，有效應(yīng)對嚴峻復雜的執(zhí)法考驗，取得了良好的法律效果、社會效果和市場效果。

    四是構(gòu)建權(quán)威高效、立體多元的執(zhí)法新格局。2019年證監(jiān)會出臺《全面深化資本市場改革方案》，其中，“進一步提升稽查處罰效能”是重點改革任務(wù)之一。圍繞改革目標，按照“四個敬畏，一個合力”的監(jiān)管理念，我們調(diào)整案件查處機制和工作流程，優(yōu)化線索篩查和協(xié)作機制建設(shè)，一方面，突出重點案件辦理，形成案件分類分層分級管理的執(zhí)法新格局，優(yōu)化稽查執(zhí)法和日常監(jiān)管“總對總”的案件線索移送機制，進一步完善公司機構(gòu)類、異常交易類案件線索發(fā)現(xiàn)機制，突出對重大案件線索的及時發(fā)現(xiàn)、精準鎖定和快速查處，提升稽查部門查辦重大案件的效能。另一方面，進一步完善行政刑事執(zhí)法協(xié)作機制。依托公安機關(guān)的情報導偵，建立聯(lián)合辦案、協(xié)同辦案等工作模式，形成對重大財務(wù)造假、惡性操縱市場及內(nèi)幕交易等市場關(guān)注、影響惡劣的重大案件快查快移的工作態(tài)勢，加強與相關(guān)部委的執(zhí)法協(xié)作，建立健全與審計署、人民銀行、銀保監(jiān)會、工信部等相關(guān)部委的執(zhí)法合作機制，形成有效的執(zhí)法合力，共同打擊證券違法活動。

    改革實施以來，康美藥業(yè)、康得新、豫金剛石、宜華生活等一批案件線索相繼進入稽查執(zhí)法環(huán)節(jié)。截至今年11月，財務(wù)造假和違規(guī)披露占新增案件的比例由2018年的16%提高至28%，執(zhí)法重點更加突出，證券違法成本也在進一步加大，隨著監(jiān)管執(zhí)法的重心由事前監(jiān)管向事中、事后轉(zhuǎn)移，稽查執(zhí)法功能作用將進一步強化和突出，稽查執(zhí)法體制機制將進一步優(yōu)化和完善，“零容忍”打擊重大違法活動將上升到一個新高度。

    重拳打擊財務(wù)造假、欺詐發(fā)行等行為

    證券時報記者：近年來，證監(jiān)會查辦了一批市場高度關(guān)注的違法違規(guī)案件，能明顯感覺到執(zhí)法針對性更強了，查處速度更快了，對市場關(guān)注的回應(yīng)更及時了。請您介紹一下稽查執(zhí)法有哪些好的經(jīng)驗和做法？

    羅子發(fā)：牢牢把握稽査執(zhí)法的政治屬性是做好稽査執(zhí)法工作的基本前提和根本保證，我們深刻理解和貫徹“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏、一個合力”，堅決將服務(wù)實體經(jīng)濟和保護投資者合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點和落腳點，立足于更好地保障市場改革發(fā)展穩(wěn)定，更好地防范市場風險的大局，在日益增長的執(zhí)法需求與有限的執(zhí)法資源之間的矛盾越來越突出的情況下，以推進稽查執(zhí)法改革為抓手，重點圍繞“突出重點、統(tǒng)一指揮、密切協(xié)同、規(guī)范執(zhí)法、科技賦能、打宣結(jié)合”，在這二十四個字上做文章，不斷加大稽查執(zhí)法力度，嚴厲打擊證券期貨違法活動，嚴肅市場紀律，凈化市場生態(tài)。

    第一，突出執(zhí)法重點領(lǐng)域，服務(wù)市場發(fā)展大局。我們始終圍繞資本市場改革發(fā)展大局和監(jiān)管中心工作，謀劃稽查執(zhí)法工作重點，堅決打擊那些嚴重擾亂市場秩序、破壞市場生態(tài)的違法亂象。一是重拳打擊財務(wù)造假、欺詐發(fā)行、虛假重組等嚴重損害上市公司利益，損害中小股東合法權(quán)益的案件。近十年來，證監(jiān)會立案調(diào)查信息披露違法案件近500件。嚴肅查處了綠大地、萬福生科、欣泰電氣、金亞科技欺詐發(fā)行，雅百特、九好集團、康得新、康美藥業(yè)、獐子島財務(wù)造假等一批重大案件，有效震懾了違法行為，凈化了市場生態(tài)。同時，堅持“一案多查”，查處瑞華會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)未勤勉盡責案件，督促中介機構(gòu)切實履行“看門人”職責。二是精準打擊嚴重破壞公平交易原則，影響市場功能發(fā)揮的案件。一方面，嚴厲打擊惡性操縱市場。近十年來，立案調(diào)查操縱市場案件300余件，嚴查羅某東團伙系列操縱、吳某澤、唐某博跨境操縱、大連電瓷實控人內(nèi)外勾結(jié)操縱公司股價等一批重大案件，嚴肅追究鮮某、任某成、朱某軍、廖某強等操縱市場累犯慣犯的法律責任。另一方面，持續(xù)對內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易行為保持高壓態(tài)勢。近十年來，立案調(diào)查內(nèi)幕交易案件近800件、利用未公開信息交易案件100余件，查辦了汪某元父女內(nèi)幕交易健康元股票，吳某某等人內(nèi)幕交易王府井股票，甄某濤內(nèi)幕交易弘高創(chuàng)意，平潭發(fā)展多名高管內(nèi)幕交易等多起重大內(nèi)幕交易案件，以及上投摩根基金經(jīng)理趙某申、博時基金基金經(jīng)理馬某等一批典型“老鼠倉”案件，起到較好警示和教育作用，案件多發(fā)態(tài)勢得到遏制，行業(yè)生態(tài)逐步凈化。三是集中打擊嚴重積聚市場風險，危害市場平穩(wěn)運行的違法行為。一方面，立足規(guī)范債券市場發(fā)展、維護債券市場信用的總體要求，強化債券市場統(tǒng)一執(zhí)法機制，堅決打擊債券市場欺詐、造假行為，對五洋建設(shè)欺詐發(fā)行債券、富貴鳥債券信息披露違法、華晨集團、永煤控股等有關(guān)案件立案調(diào)查。另一方面，嚴厲打擊私募領(lǐng)域違法行為。近年來，累計調(diào)查私募領(lǐng)域違法案件130余件，查處富航投資利益輸送、私募基金管理人呂某操縱市場、穗富投資內(nèi)幕交易等典型案件。此外，嚴懲擾亂資本市場信息傳播秩序的行為。近十年來，立案調(diào)查編造傳播虛假信息案件近30件，先后對上海有色金屬交易中心有限公司和陸某宏編造傳播虛假信息、同花順網(wǎng)絡(luò)傳播誤導性信息等案件進行了嚴肅查處。

    第二，統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)法力量，應(yīng)對市場違法態(tài)勢變化。目前，稽查局負責統(tǒng)籌指揮、組織協(xié)調(diào)全系統(tǒng)稽查力量，稽查總隊、滬深專員辦負責查辦重大案件，36家證監(jiān)局負責查辦轄區(qū)案件及稽查局交辦的重大案件?；橄到y(tǒng)已經(jīng)形成稽查執(zhí)法“一盤棋”的工作格局，通過科學調(diào)配稽查力量，建立集中力量查辦重大案件的組織模式，并采取業(yè)務(wù)骨干集中辦案、疑難復雜案件跨單位組建專案組等多種方式，充分挖掘現(xiàn)有資源潛力，實現(xiàn)執(zhí)法資源的最優(yōu)化利用，為重點案件提供組織和專業(yè)保障。

    第三，著力強化協(xié)作機制，有效發(fā)揮執(zhí)法合力。我們密切與公安司法機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)以及境外監(jiān)管機構(gòu)等在證券執(zhí)法領(lǐng)域的協(xié)作。不斷優(yōu)化與公安機關(guān)的執(zhí)法機制，拓展了在聯(lián)合調(diào)查、情報導偵、信息共享、分析研判、培訓交流等方面合作的廣度和深度；不斷加強與審計署、人民銀行、工信部、銀保監(jiān)會、紀檢監(jiān)察、國資管理等部門在重大案件線索通報、涉案數(shù)據(jù)查詢、執(zhí)法信息共享等方面的合作；在雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄和I0SC0多邊備忘錄的框架下，通過跨境協(xié)查合作，為打擊跨境違法行為提供支持。

    第四，積極構(gòu)建稽查規(guī)范體系，提升執(zhí)法規(guī)范化水平。堅持依法辦案，用好用足證券法賦予的職責和權(quán)力，敢于動真碰硬，嚴格追究違法責任，同時，進一步提升辦案能力和規(guī)范化水平，構(gòu)建了覆蓋調(diào)查辦案全流程、各環(huán)節(jié)的規(guī)范體系，逐步統(tǒng)一了執(zhí)法的標準和尺度，減少了自由裁量空間，我們始終強化法治意識、證據(jù)意識、程序意識，努力在執(zhí)法辦案中做到事實清楚、證據(jù)充分、程序正當、于法有據(jù)。

    第五，高度重視科技保障，強化執(zhí)法科技化支撐。我們堅持以科技為突破，讓執(zhí)法更加智慧、高效和精準。我們制定了《稽査執(zhí)法科技化建設(shè)工作規(guī)劃》，確立數(shù)據(jù)集中、數(shù)據(jù)建模、取證軟件、質(zhì)量控制、案件管理、調(diào)查輔助等“六大工程”建設(shè)，構(gòu)建科技化執(zhí)法體系。借助大數(shù)據(jù)優(yōu)勢和信息技術(shù)手段，提升線索發(fā)現(xiàn)的精準度，提高調(diào)查取證效率，增強案件管理信息化水平，加強對違法犯罪態(tài)勢的分析，為稽查執(zhí)法裝上了“探頭”和“牙齒”。

    第六，多形式開展執(zhí)法宣傳，提升稽查執(zhí)法綜合成效。近年來我們從封閉執(zhí)法向開放互動執(zhí)法轉(zhuǎn)變，不斷提升執(zhí)法透明度，2015年以來，稽查系統(tǒng)公開發(fā)布執(zhí)法信息110件，連續(xù)4年公布證監(jiān)稽查20起典型違法案例，及時發(fā)布百余起案件調(diào)查信息，先后組織開展打擊“老鼠倉”和財務(wù)造假等專題宣傳，有效回應(yīng)市場關(guān)切，集中闡釋執(zhí)法理念，提升了稽查執(zhí)法的傳播力、影響力。

    落實“零容忍”要求，多措并舉塑造良好市場生態(tài)

    證券時報記者：今年以來，高層會議屢次強調(diào)“零容忍”執(zhí)法，此后又進一步提出“建制度、不干預、零容忍”的資本市場九字方針。進入“十四五”時期，新形勢、新階段、新格局對資本市場提出新的更高要求，下一步，對稽查執(zhí)法工作有什么設(shè)想？

    羅子發(fā)：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視資本市場改革發(fā)展和監(jiān)管執(zhí)法，作出了一系列重要指示批示。特別是今年以來，7月30日，中央政治局會議和十九屆五中全會以及國務(wù)院金融委會議，密集部署依法從嚴打擊證券違法犯罪相關(guān)工作。黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠景目標的建議》，《建議》再次強調(diào)“對違法違規(guī)行為零容忍”，為十四五時期資本市場稽查執(zhí)法工作指明了方向，提供了遵循。

    我們理解，“零容忍”是強化監(jiān)管震懾，凈化市場生態(tài)的重要保障，是市場規(guī)則制度得到嚴格執(zhí)行，市場功能正常發(fā)揮的重要保證，對于嚴重擾亂市場秩序、影響市場規(guī)則執(zhí)行和功能發(fā)揮的欺詐、造假等違法違規(guī)行為必須果斷出手，依法從嚴打擊。這是堅持市場化法治化改革方向的重要前提，是穩(wěn)步推進注冊制改革的必然要求，為促進上市公司質(zhì)量提升和保護投資者合法權(quán)益提供有力支持。

    我們將堅決貫徹習近平總書記和黨中央關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的一系列重要指示批示精神，全面落實國務(wù)院金融委關(guān)于對資本市場違法行為“零容忍”的工作要求，堅持“四個敬畏，一個合力”，緊緊圍繞監(jiān)管中心工作，堅決依法從重從快從嚴打擊上市公司財務(wù)造假、惡性操縱市場及內(nèi)幕交易等重大違法違規(guī)行為，切實提高違法成本，凈化市場生態(tài)，保護投資者合法權(quán)益。重點突出以下幾個方面：

    堅決落實“零容忍”方針。突出重點，加大對欺詐發(fā)行、財務(wù)造假和重大操縱市場、內(nèi)幕交易的打擊力度，對涉案中介機構(gòu)及從業(yè)人員“一案多查”。精準打擊，加大對大股東、實際控制人、董監(jiān)高等“關(guān)鍵少數(shù)”違法責任的追究力度。全方位追責，用足用好新《證券法》的授權(quán)，著力構(gòu)建行政處罰、市場禁入、重大違法強制退市以及刑事追責、民事賠償?shù)热轿涣Ⅲw式追責機制。

    進一步完善執(zhí)法體制機制。認真落實《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》關(guān)于“加快健全證券執(zhí)法司法體制機制”和國務(wù)院金融委關(guān)于“推動完善符合資本市場發(fā)展需要、有中國特色的證券執(zhí)法體制機制”的工作部署，研究提出改革完善證券執(zhí)法體制的思路和方案，從政治建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、力量配備、資源保障等方面對證券執(zhí)法提供強有力的支撐。

    充分運用好科技化執(zhí)法手段。借助大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技，提升線索發(fā)現(xiàn)精準度，加強違法趨勢研判和預警，強化調(diào)查取證智能化水平，提升案件管理信息化水平，創(chuàng)新案件調(diào)查組織模式，為執(zhí)法工作提供先進的軟、硬件支持。

    進一步優(yōu)化執(zhí)法協(xié)作機制。對內(nèi)，促進日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法的有機銜接，統(tǒng)籌運用監(jiān)管執(zhí)法資源，充分發(fā)揮稽查執(zhí)法和日常監(jiān)管的優(yōu)勢，強化密切協(xié)同的監(jiān)管執(zhí)法工作格局。對外，在國務(wù)院金融委的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，深化與公安司法機關(guān)的執(zhí)法銜接，加強與相關(guān)部委和金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)作，推動建立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)機制，形成更加有效的執(zhí)法合力。

    多措并舉塑造良好市場生態(tài)。加強輿論引導，多渠道多平臺強化對重點案件的執(zhí)法宣傳，充分發(fā)揮典型案件查處的警示、教育作用，向市場傳遞“零容忍”的明確信號，積極引導市場參與各方誠信自律，歸位盡責，特別是督促保薦承銷、審計評估、法律服務(wù)等中介機構(gòu)切實發(fā)揮好市場“看門人”作用，推動形成崇法守信的良好資本市場生態(tài)和文化。

    借此機會，我向多年來關(guān)心和支持資本市場稽查執(zhí)法工作的有關(guān)單位和部門表示衷心感謝，讓我們以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅決貫徹黨中央國務(wù)院關(guān)于資本市場監(jiān)管執(zhí)法的總體要求，按照“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏，一個合力”，繼續(xù)攜手并肩，戮力同心，形成合力，共同為推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展作出新的貢獻。