國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)金融穩(wěn)定的大局，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控是國(guó)有企業(yè)提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力的重中之重，也是國(guó)有企業(yè)落實(shí)國(guó)企改革三年行動(dòng)方案，加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃的必要前提。

    曾剛（上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任）

    劉呂科（國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室研究員）

    3月26日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”），從完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、分類管控資產(chǎn)負(fù)債率、開展債券全生命周期管理、依法處置違約風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范債務(wù)資金用途等八個(gè)方面，向地方國(guó)資委提出了工作要求，為地方國(guó)資委化解地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了指引，有利于進(jìn)一步穩(wěn)定市場(chǎng)信心，也有利于局部及整體性金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解。

    一、《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景

    國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)金融穩(wěn)定的大局，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控是國(guó)有企業(yè)提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力的重中之重，也是國(guó)有企業(yè)落實(shí)國(guó)企改革三年行動(dòng)方案，加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃的必要前提。

    2017年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)為適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”，深化改革，打響“瘦身健體”提質(zhì)增效攻堅(jiān)戰(zhàn)，通過(guò)開展降杠桿、“處僵治困”、去產(chǎn)能、降本增效等一系列工作，有效遏制了資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，中央企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)保持下降趨勢(shì)。但受新冠肺炎疫情及多重因素的影響，地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率不僅沒有下降，甚至略有升高，債務(wù)水平持續(xù)高位運(yùn)行。

    此外，為達(dá)到美化資產(chǎn)負(fù)債表的目的，近年來(lái)部分地方國(guó)有企業(yè)通過(guò)永續(xù)債、并表基金開展的融資規(guī)模快速增長(zhǎng)。在報(bào)表中，這類融資雖計(jì)入權(quán)益，能達(dá)到降低資產(chǎn)負(fù)債率的作用，但其本質(zhì)并不具備吸收損失的股權(quán)屬性，而具有更多的債務(wù)屬性。這類融資規(guī)模的擴(kuò)張，雖然短期內(nèi)有利于緩解企業(yè)流動(dòng)性壓力，但如果過(guò)度發(fā)行，容易成為企業(yè)粉飾報(bào)表、掩蓋風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管套利手段，且由于發(fā)行利率高于企業(yè)債等融資工具，會(huì)給企業(yè)造成額外的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

    統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年11月永煤事件發(fā)生以來(lái)，地方國(guó)企違約數(shù)量和規(guī)模均有所上升，截至目前，共有8家地方國(guó)有企業(yè)發(fā)生違約。從目前債券市場(chǎng)來(lái)看，地方國(guó)企債券無(wú)論在數(shù)量還是金額上都在整個(gè)非金融企業(yè)債券市場(chǎng)中居于重要地位，地方國(guó)企債務(wù)違約將影響整個(gè)市場(chǎng)投資者信心，具有潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。

    地方國(guó)企債務(wù)違約也引起了相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。2020年11月，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)工作會(huì)議指出“地方政府要堅(jiān)決維護(hù)法制權(quán)威，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任和屬地責(zé)任，督促各類市場(chǎng)主體嚴(yán)格履行主體責(zé)任，建立良好的地方金融生態(tài)和信用環(huán)境”。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“要抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作”。在此情況下，國(guó)務(wù)院國(guó)資委適時(shí)針對(duì)地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控下發(fā)《指導(dǎo)意見》，是落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指示精神，強(qiáng)化地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的重要舉措之一，將有利于進(jìn)一步管控地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于進(jìn)一步穩(wěn)定債券市場(chǎng)投資者信心，也有利于防范和化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

    二、《指導(dǎo)意見》主要內(nèi)容及其影響

    2021年2月23日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的國(guó)企改革發(fā)展情況新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委便提出“正研究制定加強(qiáng)地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見”，并提出了針對(duì)地方國(guó)企債務(wù)的“三個(gè)結(jié)合”（點(diǎn)面結(jié)合、長(zhǎng)短結(jié)合、防禁結(jié)合）。《指導(dǎo)意見》在“三個(gè)結(jié)合”原則框架下，提出了地方國(guó)資委事前、事中、事后管控國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要舉措，對(duì)于地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控具有重要的指導(dǎo)意義。

    首先，《指導(dǎo)意見》細(xì)化并落實(shí)了“三個(gè)結(jié)合”基本原則：

    一是“點(diǎn)面結(jié)合”：“面”上嚴(yán)控地方國(guó)企負(fù)債率，可參照中央企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率行業(yè)警戒線和管控線進(jìn)行分類管控，保持整體債務(wù)水平的穩(wěn)健可控；“點(diǎn)”上嚴(yán)管高風(fēng)險(xiǎn)地方國(guó)企，對(duì)于負(fù)債率過(guò)高、流動(dòng)性緊張的地方國(guó)企納入重點(diǎn)管控名單，“一企一策”確定管控目標(biāo)，指導(dǎo)企業(yè)通過(guò)控投資、壓負(fù)債、增積累、引戰(zhàn)投、債轉(zhuǎn)股等方式多措并舉降杠桿減負(fù)債，推動(dòng)高負(fù)債企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率盡快回歸合理水平。

    二是“長(zhǎng)短結(jié)合”：“長(zhǎng)”期抓長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，各地方國(guó)資委要堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)企改革三年行動(dòng)要求，立足地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，督促指導(dǎo)企業(yè)通過(guò)全面深化改革破解風(fēng)險(xiǎn)難題。同時(shí)，加快推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快發(fā)展新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)，不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。“短”期防債券違約，對(duì)企業(yè)債券占帶息負(fù)債比例、短期債券占全部債券比例實(shí)施分類管理。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)“兩金”管控、虧損企業(yè)治理、低效無(wú)效資產(chǎn)處置、非主業(yè)非優(yōu)勢(shì)企業(yè)（業(yè)務(wù)）剝離等措施，提高企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)行效率。

    三是“防禁結(jié)合”：“防”風(fēng)險(xiǎn)積累，加強(qiáng)低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的日常監(jiān)測(cè)和專項(xiàng)檢查，主動(dòng)控制新增金融業(yè)務(wù)；“禁”高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

    其次，《指導(dǎo)意見》明確了地方國(guó)資委“事前管理、事中應(yīng)對(duì)、事后管理”地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措：

    一是在事前管理方面，提倡開展債券全生命周期管理，建議地方國(guó)資委嚴(yán)格審核納入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)管控范圍企業(yè)的發(fā)行方案，嚴(yán)禁欺詐發(fā)行債券，建立風(fēng)險(xiǎn)主體償付督促機(jī)制。

    二是在事中應(yīng)對(duì)方面，建議各地方國(guó)資委將企業(yè)發(fā)債品種、規(guī)模、期限、用途、還款等關(guān)鍵信息納入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制并實(shí)施滾動(dòng)監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)關(guān)注信用評(píng)級(jí)低、集中到期債券規(guī)模大、現(xiàn)金流緊張、經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重虧損企業(yè)的債券違約風(fēng)險(xiǎn)，督促指導(dǎo)企業(yè)提前做好兌付資金接續(xù)安排。同時(shí)，各地方國(guó)資委要加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)融資資金用途管控。

    三是在事后管理方面，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生債券違約的，各地方國(guó)資委要及時(shí)報(bào)告本級(jí)人民政府，在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)履行屬地責(zé)任，指導(dǎo)違約企業(yè)按照市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則妥善做好風(fēng)險(xiǎn)處置，降低對(duì)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。

    最后，《指導(dǎo)意見》提出了應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管合力，完善國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作體系。各地方國(guó)資委要把加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從投資規(guī)劃、財(cái)務(wù)監(jiān)管、考核分配、資本預(yù)算、產(chǎn)權(quán)管理、內(nèi)控管理、監(jiān)督追責(zé)和干部任免等國(guó)資監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)綜合施策，完善監(jiān)管體系，發(fā)揮監(jiān)管合力，筑牢風(fēng)險(xiǎn)底線。

    《指導(dǎo)意見》的重要性在于這是國(guó)務(wù)院國(guó)資委專門針對(duì)地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的第一份政策文件，對(duì)指導(dǎo)地方國(guó)資委有效管控地方國(guó)資企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定市場(chǎng)投資者信心、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)等方面具有重要的意義。

    從短期看，可以預(yù)期《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，市場(chǎng)投資者對(duì)地方國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“擔(dān)憂”將會(huì)緩解，可以有效提振整個(gè)債券市場(chǎng)信心。后續(xù)即使還有地方國(guó)企違約，也會(huì)是在《指導(dǎo)意見》框架下注重市場(chǎng)預(yù)期引導(dǎo)的有序違約，不會(huì)給金融市場(chǎng)造成局部性或整體性重大影響。

    從長(zhǎng)期看，《指導(dǎo)意見》為地方國(guó)資委做好、做實(shí)、做細(xì)地方國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)防控提供了指引和方向，有利于國(guó)企改革和地方國(guó)企的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，有利于進(jìn)一步提升債券市場(chǎng)的安全性，也有利于強(qiáng)化地方乃至全國(guó)金融體系的穩(wěn)定性。

    當(dāng)然，在積極看待《指導(dǎo)意見》有利影響的同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，《指導(dǎo)意見》的效力發(fā)揮在很大程度上還取決于各地方國(guó)資委的細(xì)化舉措和執(zhí)行力度，后續(xù)需要密切關(guān)注《指導(dǎo)意見》發(fā)布之后地方國(guó)資委的落實(shí)舉措。

    三、政策建議

    地方國(guó)企債務(wù)問題是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行深層次問題的綜合反映，既有債務(wù)約束機(jī)制缺失等體制性問題，也有市場(chǎng)配置機(jī)制不健全、破產(chǎn)機(jī)制尚未真正發(fā)揮效應(yīng)等制度性因素影響，此外，還存在地方國(guó)企內(nèi)部經(jīng)營(yíng)不善、社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重、新冠肺炎疫情影響等企業(yè)自身和外部環(huán)境原因。因此，要解決地方國(guó)企債務(wù)問題，需要從國(guó)家層面、地方國(guó)資委層面以及企業(yè)層面多方面協(xié)同推進(jìn)，共同有效地管控地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在落實(shí)《指導(dǎo)意見》方面，建議后續(xù)做好以下工作：

    在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院國(guó)資委還需建立完善的地方國(guó)企債務(wù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，有序穩(wěn)步推進(jìn)各地方國(guó)資委細(xì)化和落實(shí)《指導(dǎo)意見》，全面提升地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

    在地方國(guó)資委層面，建議在做好《指導(dǎo)意見》落實(shí)的同時(shí)，可結(jié)合本地地方國(guó)企特點(diǎn)構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)估模型，對(duì)所轄企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，做到早識(shí)別、早預(yù)警、早應(yīng)對(duì)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出的企業(yè)納入重點(diǎn)管控范圍，從投資管控、財(cái)務(wù)監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)管理、業(yè)績(jī)考核等方面綜合施策，督促企業(yè)穩(wěn)妥化解重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的前瞻性。此外，建議進(jìn)一步加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控考核力度，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的國(guó)有企業(yè)，在年度經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核中加大負(fù)債率等有關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，同時(shí)強(qiáng)化責(zé)任追究。

    在地方國(guó)企層面，一是提高自身核心競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)資本積累能力。提升企業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)力是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終途徑。地方國(guó)企特別是大中型地方國(guó)企應(yīng)做到聚焦主業(yè)、做強(qiáng)主業(yè)。要提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，一方面應(yīng)通過(guò)大力創(chuàng)新，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，獲得細(xì)分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)提高自身企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面應(yīng)主動(dòng)通過(guò)退出非主業(yè)、盈利能力弱的資產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“強(qiáng)身健體”。此外，應(yīng)加強(qiáng)投資管理，嚴(yán)格把關(guān)主業(yè)投資、嚴(yán)控非主業(yè)投資和推高負(fù)債率的項(xiàng)目，提高投資的決策水平和經(jīng)濟(jì)效益。二是加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，保持合理債務(wù)水平。地方國(guó)企要加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)，幫助管理層利用內(nèi)外部有效信息來(lái)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為提前做好償債安排、防范違約風(fēng)險(xiǎn)提供保障。在具體操作上，推動(dòng)各相關(guān)單位會(huì)計(jì)核算的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，提高數(shù)據(jù)的規(guī)范性、顆粒度，確保各級(jí)子企業(yè)債務(wù)水平、債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債能力、資產(chǎn)質(zhì)量等重點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)能夠得到及時(shí)而全面的監(jiān)控。同時(shí)，地方國(guó)企應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管要求，積極對(duì)標(biāo)行業(yè)優(yōu)秀企業(yè)，主動(dòng)調(diào)整債務(wù)水平和債務(wù)結(jié)構(gòu)，處理好短期和長(zhǎng)期、債權(quán)和股權(quán)、現(xiàn)金流和利潤(rùn)之間的平衡，保持合理、健康的債務(wù)水平。