應(yīng)堅(jiān)決剔除不屬于政府債務(wù)的隱形債務(wù)，防止隱形債務(wù)向政府轉(zhuǎn)嫁

    ■本報(bào)記者 包興安

    有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是今年要打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容之一?！蹲C券日?qǐng)?bào)》記者獲悉，近日，內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶市、山東省、四川省等地啟動(dòng)摸底清查隱性債務(wù)。接受記者采訪的專(zhuān)家表示，我國(guó)地方隱形債務(wù)不好統(tǒng)計(jì)，必須采取一攬子措施有效處置隱形債務(wù)，讓其逐步向顯性化方向發(fā)展。

    具體來(lái)看，內(nèi)蒙古自治區(qū)主席布小林在1月24日召開(kāi)的內(nèi)蒙古十三屆人大一次會(huì)議上稱(chēng)，要采取有力措施，解決政府債務(wù)率普遍較高的問(wèn)題。此前，內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟召開(kāi)會(huì)議專(zhuān)題研究全盟政府債務(wù)化解工作，要求進(jìn)一步加大工作力度，逐項(xiàng)梳理政府債務(wù)，全面摸清債務(wù)底數(shù)，明確債務(wù)主體、來(lái)源、用途及償還期限、時(shí)間等。

    重慶市財(cái)政局、重慶市審計(jì)局日前聯(lián)合召開(kāi)全市政府性債務(wù)管理工作會(huì)議，安排部署政府性債務(wù)的清理核查填報(bào)，正式啟動(dòng)新一輪政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。會(huì)議反復(fù)強(qiáng)調(diào)此次清理是最完整全覆蓋的一次清理，必須要摸清底數(shù)，分析揭示風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并以此次清理的結(jié)果作為今后債務(wù)追責(zé)的依據(jù)，通過(guò)清理自查構(gòu)建全市政府性債務(wù)管理分布全景圖。

    1月19日，四川綿陽(yáng)高新區(qū)召開(kāi)政府隱性債務(wù)摸底調(diào)查工作會(huì)，專(zhuān)題安排部署高新區(qū)政府隱性債務(wù)摸底調(diào)查和清理工作。會(huì)議對(duì)政府隱性債務(wù)摸底調(diào)查工作進(jìn)行詳細(xì)解讀，明確了摸底調(diào)查對(duì)象，時(shí)間安排及工作程序。

    1月10日，山東省乳山市委書(shū)記周兵在全市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上表示，“省里已經(jīng)從本月1日開(kāi)始，在全省系統(tǒng)清查各地政府隱性債務(wù)情況，我市也要成立專(zhuān)門(mén)工作班子，精心組織開(kāi)展排查摸底工作，確保真實(shí)準(zhǔn)確。”

    據(jù)專(zhuān)家介紹，隱性債務(wù)是指?jìng)€(gè)別地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債形成的債務(wù)。

    “隱形債務(wù)不好統(tǒng)計(jì)，我國(guó)無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，都不同程度存在隱形債務(wù)，如果把全國(guó)的地方隱形債務(wù)統(tǒng)計(jì)起來(lái)，現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)比較完整準(zhǔn)確的數(shù)字。”1月30日，吉林省財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)張依群在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，各地摸底地方隱形債務(wù)，這是在全國(guó)維護(hù)金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的大背景下采取的重要措施，要讓隱形債務(wù)逐步顯性化，否則隱形債務(wù)在監(jiān)管體系之外運(yùn)行很容易出現(xiàn)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。所以隱形債務(wù)的逐步顯性化是發(fā)展的必然。

    財(cái)政部日前公布數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額164706億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)103322億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)17258億元。

    國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦日前指出，2018年，要防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)“明債”尚屬可控，隱形債務(wù)規(guī)模難以估計(jì)，有些地方已超過(guò)“明債”，風(fēng)險(xiǎn)因素積累并顯露。

    “個(gè)別地方政府通過(guò)多種方式違法違規(guī)或變相舉債，形成的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。”1月30日，民生證券研究院高級(jí)研究員朱振鑫在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，我國(guó)地方債務(wù)余額還未達(dá)到上限，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

    值得注意的是，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在基層政府。去年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)委員李盛霖就表示，隱性債務(wù)集中在市和縣兩級(jí)。一些地方融資平臺(tái)公司的相關(guān)債務(wù)是隱性債務(wù)的主體，部分隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強(qiáng)。

    張依群認(rèn)為，地方隱形債務(wù)的成因有很多，關(guān)鍵看隱形債務(wù)里的帶有政府性質(zhì)的債務(wù)有多少。過(guò)去個(gè)別地方亂承諾、亂擔(dān)保，甚至不排除在國(guó)家明令禁止后個(gè)別地方仍然違規(guī)承諾、擔(dān)保舉債，這是地方政府錯(cuò)誤政績(jī)觀和地方利益、個(gè)人利益驅(qū)使的結(jié)果。

    “此前財(cái)政部就發(fā)文清理過(guò)地方隱形債務(wù)，但是個(gè)別地方缺乏對(duì)政策的正確理解而漏報(bào)，這部分債務(wù)的本質(zhì)還屬于地方政府債務(wù)；同時(shí)，一部分隱形債務(wù)是通過(guò)地方融資平臺(tái)、企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等其他方式形成的，另有一些隱形債務(wù)是地方政府出于發(fā)展建設(shè)需要形成或多年累積沉淀下來(lái)的。此外，還有些是比較難甄別、存在各種利益關(guān)系債務(wù)。”張依群說(shuō)。

    劉世錦表示，最近幾年，通過(guò)地方專(zhuān)項(xiàng)基金和產(chǎn)業(yè)投資基金，以及PPP等方式，形成了一些事實(shí)上需要地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。目前，一些風(fēng)險(xiǎn)因素已經(jīng)顯露，對(duì)此必須加以重視。

    財(cái)政部、發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)祀p庫(kù)專(zhuān)家，北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳民日前對(duì)記者表示，為了糾正PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的走偏問(wèn)題，提高PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量和信息公開(kāi)有效性，財(cái)政部發(fā)文進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目運(yùn)作，促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目管理，防控金融風(fēng)險(xiǎn)、防止地方政府隱形債務(wù)抬頭。

    張依群指出，治理隱形債務(wù)要從每一級(jí)政府、每一個(gè)債務(wù)責(zé)任主體出發(fā)，抓住要害和癥結(jié)，不要怕暴露問(wèn)題，問(wèn)題露出來(lái)更有利于解決問(wèn)題。不過(guò)，治理隱形債務(wù)比治理顯性債務(wù)難度要大，而且內(nèi)在的關(guān)系較為復(fù)雜。

    中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希指出，地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)，從制度方面看，缺少資本性預(yù)算的政府預(yù)算體系不完整，政府預(yù)算的分散化、碎片化所帶來(lái)的預(yù)算管理軟約束是近年來(lái)地方政府債務(wù)膨脹的體制原因。

    劉尚希表示，政府債務(wù)快速增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)有兩種，一是到期不能償還的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，二是政府過(guò)度投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)形成拖累。當(dāng)下政府債務(wù)主要是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資形成的債務(wù)，下一步政府債務(wù)主要是養(yǎng)老金缺口；多省養(yǎng)老金入不敷出，2020年很多省份吃完養(yǎng)老金老本，債務(wù)會(huì)快速增長(zhǎng)。

    “養(yǎng)老金缺口將來(lái)會(huì)不會(huì)轉(zhuǎn)化為債務(wù)問(wèn)題，關(guān)鍵要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的程度。”張依群表示，我國(guó)這次經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型非常成功，目前養(yǎng)老金缺口不會(huì)轉(zhuǎn)為債務(wù)問(wèn)題。不過(guò)，如果未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量沒(méi)有邁上新的臺(tái)階，養(yǎng)老金缺口很容易成為下一個(gè)債務(wù)問(wèn)題，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將不是助推的正作用，而會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱。

    如何有效遏制隱性債務(wù)？劉世錦建議，一是要穩(wěn)杠桿，不再增加杠桿率，再花一段時(shí)間降杠桿，不能再加大風(fēng)險(xiǎn)隱患；二是要靠軟著陸的方式解決問(wèn)題，要防止處置不當(dāng)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。接下來(lái)要從長(zhǎng)計(jì)議，一定要下決心解決各級(jí)政府、國(guó)企預(yù)算軟約束的問(wèn)題，收縮資產(chǎn)負(fù)債表將是一種選擇。

    劉尚希指出，地應(yīng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要跳出債務(wù)本身，從投資的角度關(guān)注債務(wù)的使用。過(guò)去控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往就是從發(fā)債規(guī)模上入手，忽視了債務(wù)投資使用效益，如果政府債務(wù)使用得當(dāng)，收益能夠覆蓋成本，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是可控的。

    張依群建議采取四大措施處置隱形債務(wù)：一是要對(duì)隱形債務(wù)進(jìn)行篩查分類(lèi)，隱形債務(wù)不是無(wú)形債務(wù)，可以對(duì)其規(guī)模、性質(zhì)、年限進(jìn)行篩查梳理分類(lèi)，做到心中有數(shù)；二是因地因事制宜，掌握債務(wù)資金鏈條可能出現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以疏為主，對(duì)癥下藥，有的放矢；三是建立政府信用保護(hù)機(jī)制和隱形債務(wù)隔離墻，堅(jiān)決剔除不屬于政府債務(wù)的隱形債務(wù)，防止隱形債務(wù)向政府轉(zhuǎn)嫁；四是對(duì)屬于政府債務(wù)的隱形債務(wù)要區(qū)別情況對(duì)待。有資產(chǎn)、可運(yùn)轉(zhuǎn)、有效益、可變現(xiàn)的隱形債務(wù)要規(guī)范運(yùn)作，合理化解；對(duì)資產(chǎn)不完整、資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難、低效或無(wú)效的債務(wù)要建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警，分清時(shí)段，區(qū)分性質(zhì)，明確責(zé)任，制定地方政府隱形債務(wù)處置方案、償還計(jì)劃和時(shí)間表，通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益、盤(pán)活債務(wù)資產(chǎn)、在政府可承受能力范圍內(nèi)調(diào)配資金等多種手段逐步加以解決。

    朱振鑫表示，為防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效處置隱形債務(wù)，需要在財(cái)稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。建議在財(cái)稅體制改革方面推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，理清政府和國(guó)有企業(yè)的投融資邊界；在行政管理體制改革方面加強(qiáng)對(duì)地方違規(guī)舉債的責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)，控制住地方官員的道德風(fēng)險(xiǎn)。在金融體制改革方面加強(qiáng)金融監(jiān)管，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)回歸資管本質(zhì)，禁止違法違規(guī)擔(dān)保。