財政部政府和社會資本合作（PPP）中心日前公布的全國PPP綜合信息平臺管理庫顯示，2020年前11月，PPP綜合信息平臺管理庫的新入庫項目投資額下降24.6%，凈入庫項目、簽約落地項目、開工建設項目的投資額也呈現(xiàn)不同程度下降。

    財政部PPP專家?guī)鞂＜艺J為，2020年PPP領域整體投資額呈現(xiàn)增量下行態(tài)勢，主要是受資金面的變化、疫情沖擊以及行業(yè)向著高質(zhì)量發(fā)展方向轉(zhuǎn)型等因素影響。目前，PPP已逐漸進入重質(zhì)量的新發(fā)展階段，雖然投資項目類型更加優(yōu)質(zhì)，但缺乏統(tǒng)一立法已經(jīng)成為阻礙其發(fā)展的桎梏，盡快推動PPP立法已成為PPP改革發(fā)展的關鍵舉措。

    PPP市場已步入新階段

    2020年初時，疫情沖擊導致了大量公共建設項目進度停滯，加上政策主要聚焦在抗擊疫情、助力復工復產(chǎn)和“六穩(wěn)”“六保”上，基建投資進度也普遍受到影響。

    財政部PPP專家?guī)鞂＜摇?60政企安全集團投資總監(jiān)唐川對證券時報記者表示，綜合各方數(shù)據(jù)推算，2020年全年的新入庫項目總投資額大約在1.6萬億左右，難以達到2019年全年2.2萬億的水平。

    唐川表示，去年受疫情、金融市場震蕩、財政管理趨嚴等市場因素的影響，許多建設型企業(yè)的經(jīng)營遇到了一定困難，進而導致了自有資金總量的下降，所以由企業(yè)帶動的項目投資量會有所下降。另一方面，由于“資管新規(guī)”要求投資到項目的資管產(chǎn)品須與項目做到“期限匹配”，使得在意流動性的財務投資人更難下決心參與長期限的PPP項目，進而令PPP項目的投資總量持續(xù)下滑。

    盡管2020年以來PPP領域整體增量下行，但接受證券時報記者采訪的專家都強調(diào)，必須要看到近年來PPP市場正由過去的重數(shù)量和速度向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，2020年的PPP市場也很好地延續(xù)了此前提出的“重質(zhì)量”方針。

    “我國PPP市場已由過去重數(shù)量和發(fā)展速度的時代，步入存量項目規(guī)范發(fā)展的新階段，更加需要通過加強法制建設和法律手段加以規(guī)范。”北京德恒律師事務所律師、財政部PPP專家?guī)斓谝慌深悓＜抑苡袢A告訴證券時報記者，PPP市場從2016年經(jīng)歷了一段發(fā)展高峰后，逐步回歸了理性和規(guī)范，2020年項目入庫同比規(guī)模下降也意味著PPP項目正按照國家規(guī)定要求不斷規(guī)范，落地成功率更高。

    記者梳理數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2020年以來PPP“兩新一重”項目和污染防治與綠色低碳項目投資額都保持了較高水平。其中，11月“兩新一重”新入庫項目102個，投資額863億元，占全部新入庫項目的82.7%。自8月PPP管理庫開始按“兩新一重”分類進行統(tǒng)計項目以來，“兩新一重”新入庫項目的單月投資額占比分別達到了92.9%、91.6%、72.0%、82.7%。而2020年以來污染防治與綠色低碳的單月新入庫項目投資額占比也不低于36.2%。

    唐川表示，2020年的PPP市場很好地延續(xù)了此前提出的“重質(zhì)量”方針。可以看到，在去年入庫的PPP項目中，“兩新一重”項目逐漸成為主流，因為有著更好的政策背書，“兩新一重”項目無論是融資還是后續(xù)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓都會更為高效，這便能有效提升項目市場價值并在一定程度上緩解地方政府與社會資本的財務負擔，而且“兩新一重”項目在全生命周期中的管理也會更為規(guī)范，可以說，其是高質(zhì)量項目的典型體現(xiàn)。

    出臺PPP條例

    成為破局關鍵

    在財政投資收緊，地方政府收支緊平衡的大環(huán)境下，財政資金在使用上愈加強調(diào)要“精準有效”。而PPP模式正好契合了當前需求，能夠在減少地方財政資金投入的同時，引入優(yōu)質(zhì)社會資源進行項目建設和運營。但即使是監(jiān)管不斷加力，市場愈發(fā)規(guī)范的新階段，我國PPP發(fā)展仍然存在諸多桎梏。

    北京市惠誠律師事務所執(zhí)行主任、國家發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)祀p庫專家薛起堂表示，大量PPP糾紛產(chǎn)生的核心根源是沒有PPP統(tǒng)一立法，政府和社會資本對PPP政策理解不統(tǒng)一。

    周玉華表示，PPP的政策法規(guī)有進一步完善的空間和必要。在政策上，2017年國務院制定了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），但是未見正式頒布出臺。而在法律規(guī)范之間的沖突規(guī)定經(jīng)常導致政府和社會資本雙方的爭議解決無所適從。例如，PPP所涉爭議類型通常為包含民事爭議和行政爭議在內(nèi)的復合型爭議，除行政行為之外的爭議，均為民事爭議，而PPP項目民事爭議的產(chǎn)生與一定的行政行為存在關聯(lián)時，應該如何處理是實踐中遇到的常見問題。

    財政部PPP中心主任焦小平日前指出，頂層制度設計事關發(fā)展全局，出臺PPP條例是當前破除制約PPP改革發(fā)展體制機制障礙的最關鍵舉措。他認為，“我國制定一部高水準高質(zhì)量PPP條例的條件和時機已基本成熟。”

    在周玉華看來，“十四五”期間，PPP是不可缺少的，不僅有助于解決新建項目的融資問題和效率問題，而且還可用于存量項目化解債務。當前PPP又面臨新的發(fā)展機會，“兩新一重”項目將繼續(xù)成為PPP的投資熱點。