全面配套改革中的直接稅改革問(wèn)題

    □賈康（作者系華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）

    來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

    當(dāng)前，直接稅改革的重點(diǎn)是緊緊抓住房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的改革。房地產(chǎn)稅法應(yīng)盡快啟動(dòng)一審，在稅法草案公之于世充分征收社會(huì)各界意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，以公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)和內(nèi)部專題研討會(huì)等形式，集思廣益，尋求最大公約數(shù)。個(gè)人所得稅方面，應(yīng)積極準(zhǔn)備作個(gè)人所得稅法的新一輪修訂。

    今年是改革開(kāi)放40周年。中國(guó)目前所處的全面改革，迫切需要實(shí)現(xiàn)以現(xiàn)代國(guó)家治理、現(xiàn)代市場(chǎng)體系、現(xiàn)代財(cái)政制度和全面依法治國(guó)四者為支撐的制度創(chuàng)新。在這樣的大背景下，稅制改革尤其是直接稅改革被賦予了重要意義。直接稅改革是中國(guó)改革開(kāi)放新征程中要經(jīng)受的歷史性考驗(yàn)，也是高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建基礎(chǔ)性制度不可回避的問(wèn)題。

    直接稅的概念和作用

    所謂直接稅，可以理解為其稅負(fù)不可以或者很難轉(zhuǎn)嫁，由納稅人直接承擔(dān)的稅。它顯然具有“區(qū)別對(duì)待”之中再分配的功能，就是對(duì)誰(shuí)征這個(gè)稅，納稅人是把這個(gè)稅負(fù)自己承受下來(lái)了。關(guān)于直接稅的功能，理論上也有種種解釋，在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我們自己現(xiàn)實(shí)生活中間需要把握好的直接稅調(diào)節(jié)功能，特別涉及一種再分配功能。稅收首先會(huì)有籌集收入、滿足政府履行職能需要的功能，但是不同的稅在籌集收入的同時(shí)，多多少少都會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和人們的行為產(chǎn)生影響，一般而言，直接稅對(duì)利益分配結(jié)構(gòu)和人們行為的影響更明顯，它的調(diào)節(jié)作用是和籌集收入伴隨而生的不可回避的重要問(wèn)題。所以，直接稅的調(diào)節(jié)作用往往在特定角度更被制度設(shè)計(jì)者所看重。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的稅制體系，總體來(lái)說(shuō)是一種“多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征”的復(fù)合稅制，不可能簡(jiǎn)單地依靠一兩種稅就解決了征稅問(wèn)題，必須設(shè)計(jì)成一套不同稅種的組合，這個(gè)組合里面直接稅的作用更多體現(xiàn)在為籌集政府收入的同時(shí)調(diào)節(jié)收入分配，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。直接稅的這種調(diào)節(jié)作用，首先要肯定的一點(diǎn)，是按照支付能力原則“抽肥補(bǔ)瘦”，在社會(huì)成員收入必然有高低差異的情況下，它產(chǎn)生的效應(yīng)是使有支付能力的、更為富裕的社會(huì)成員，更多受到直接稅調(diào)節(jié)，對(duì)公共金庫(kù)多做貢獻(xiàn)。進(jìn)入公共金庫(kù)的資源，再通過(guò)規(guī)范的預(yù)算安排、以財(cái)政分配形式轉(zhuǎn)為扶助弱勢(shì)群體的支出，去增進(jìn)低端社會(huì)成員的福利。這樣的一種調(diào)節(jié)，顯然有遏制兩極分化的趨向和功效。從各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種功能不能說(shuō)是萬(wàn)能的，但是沒(méi)有它又是萬(wàn)萬(wàn)不能的，是各個(gè)經(jīng)濟(jì)體在發(fā)展中間不約而同都要選擇的調(diào)節(jié)機(jī)制，在整個(gè)社會(huì)中形成初次分配、再分配，還有“第三次分配”（指公益慈善團(tuán)體和公益組織介入的分配）的合理搭配。總體來(lái)說(shuō)，在社會(huì)分配全流程里面，直接稅不可或缺。

    我國(guó)直接稅發(fā)展的基本情況

    在中國(guó)完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，直接稅在所謂“稅收厭惡”上的特點(diǎn)，非常明顯。近些年，伴隨人們的公民意識(shí)、納稅人意識(shí)的上升，越來(lái)越關(guān)心“實(shí)際稅負(fù)”概念。如果直接告訴他們，你工資里的個(gè)人所得稅要交得更多一些，或者說(shuō)你居住的自己有產(chǎn)權(quán)證的住房每年也要交房地產(chǎn)稅，他將會(huì)做何感想？這種稅收厭惡，古今中外一直存在，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中間，我們面臨的特定的問(wèn)題，就是過(guò)去中國(guó)稅制結(jié)構(gòu)里沒(méi)有什么直接稅的情況下，大家不能夠直觀地感受它，而現(xiàn)在這種情況要做改變，我們必須談?wù)撝苯佣惲耍@就必須注意到社會(huì)公眾在很多場(chǎng)合一定會(huì)表達(dá)出的不認(rèn)可。從中國(guó)現(xiàn)代化的客觀需要來(lái)看，整個(gè)社會(huì)要走向現(xiàn)代化，那么稅制必須走向現(xiàn)代化，中國(guó)需要推進(jìn)直接稅方面深刻的稅制改革，而這個(gè)改革必然是中國(guó)走向現(xiàn)代化道路上橫亙于前的一個(gè)歷史性的考驗(yàn)。

    改革開(kāi)放至今已經(jīng)走到了第40個(gè)年頭，再回頭看中國(guó)最有代表性的三個(gè)直接稅稅種，即個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅以及遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅的發(fā)展情況。

    個(gè)人所得稅是20世紀(jì)80年代初實(shí)行開(kāi)放后，有越來(lái)越多外國(guó)專家進(jìn)入中國(guó)，這些專家收入較高，但他們?cè)谥袊?guó)如不交個(gè)稅回到他們國(guó)內(nèi)也要交。了解到國(guó)際慣例是可以有雙邊稅收協(xié)議，所以很快在全國(guó)人大通過(guò)立法推出了個(gè)人所得稅。雖然個(gè)人所得稅比較早地建立了制度框架，但很長(zhǎng)一段時(shí)間與中國(guó)的一般公民無(wú)關(guān)，以后隨著居民收入水平的提高，一步一步走到了現(xiàn)在，有了這種看起來(lái)涉及很多人的個(gè)人所得稅，但實(shí)際上，上一輪個(gè)人所得稅改革以后，它最典型的超額累進(jìn)調(diào)節(jié)功能當(dāng)時(shí)覆蓋的人群，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)也就兩千多萬(wàn)人，現(xiàn)在也就是幾千萬(wàn)人，在將近14億人中間，可能不超過(guò)1/20的人在繳納個(gè)人所得稅（當(dāng)然涉及的家庭成員數(shù)會(huì)增加一倍以上，但充其量影響1億人出頭），在中國(guó)稅收收入里所占的比重有多少呢？也就是6%多一點(diǎn)，即1/20出一點(diǎn)頭兒。個(gè)稅的功能是非常邊緣化的。至于房地產(chǎn)稅，只在上海、重慶兩地進(jìn)行試點(diǎn)，在兩地柔性切入以后，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入里可以說(shuō)是微不足道地有一些收入增量——但是同時(shí)又已經(jīng)顯示了它的一些正面調(diào)節(jié)作用?？傮w來(lái)說(shuō)，全國(guó)有關(guān)住房的直接稅，基本沒(méi)有。遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅，曾經(jīng)議論過(guò)，又曾經(jīng)銷聲匿跡。

    幾個(gè)需要澄清的理論誤區(qū)

    在直接稅制度必須進(jìn)一步推進(jìn)的改革過(guò)程中，我們?cè)鯓咏?jīng)受歷史性考驗(yàn)攻堅(jiān)克難？中央的大政方針和現(xiàn)在整個(gè)政治文明所要求的“稅收法定”這一原則，已經(jīng)非常明確地確立起來(lái)了：要通過(guò)立法的程序，解決這樣一種非常重要的公共資源配置里的制度建設(shè)、制度創(chuàng)新問(wèn)題。這些改革涉及的思路、框架、要領(lǐng)，還有細(xì)節(jié)，會(huì)在未來(lái)的若干年不斷地被討論。從理論的視角上來(lái)看，幾個(gè)理論和認(rèn)識(shí)誤區(qū)必須加以澄清。

    第一個(gè)誤區(qū)是“稅收萬(wàn)能論”。有人認(rèn)為，稅收能夠解決一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。似乎稅收手段一運(yùn)用，就應(yīng)該能夠決定性地解決問(wèn)題，這是不對(duì)的。稅收調(diào)節(jié)制度只是制度建設(shè)的一個(gè)組成部分，稅收工具只是宏觀調(diào)控的諸種工具里的可選項(xiàng)。在改革開(kāi)放初期，政府注意到過(guò)去稅收的作用被明顯邊緣化了，所以特別注意發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，在有些事情上，走到了稅收萬(wàn)能論的錯(cuò)誤區(qū)間里。比如我國(guó)曾經(jīng)推出過(guò)的筵席稅，希望以它來(lái)遏制大吃大喝，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中這個(gè)稅種并不能承擔(dān)這樣的使命。在1994年實(shí)行分稅制改革的時(shí)候，允許地方政府自己選擇這個(gè)筵席稅開(kāi)征還是不開(kāi)征，當(dāng)時(shí)全國(guó)只有兩個(gè)地方政府（一個(gè)省級(jí)行政區(qū)的，一個(gè)地級(jí)市行政區(qū)的）選擇開(kāi)征這個(gè)稅，以后都無(wú)疾而終。這種稅收萬(wàn)能論的形成，有的時(shí)候也會(huì)來(lái)自一些案例引發(fā)的錯(cuò)覺(jué)，它給人的錯(cuò)覺(jué)，是這種事情都可以拿稅收調(diào)節(jié)，那還有什么不能調(diào)節(jié)？這是不對(duì)的。應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到，稅收是有調(diào)節(jié)作用，但是它不是萬(wàn)能的?，F(xiàn)在我觀察，這種思想傾向越來(lái)越淡化了，關(guān)于這方面的認(rèn)識(shí)比過(guò)去有進(jìn)步、更理性了。

    第二個(gè)誤區(qū)是“稅收無(wú)用論”。包括一些相關(guān)管理部門的人士都在不少場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)：稅收其實(shí)起不了什么作用，不要太看重稅收。在理論界、實(shí)際部門有人以房地產(chǎn)稅為例指出：房地產(chǎn)稅并沒(méi)有起到調(diào)節(jié)作用，我們專門查了美國(guó)、日本等國(guó)家推出房地產(chǎn)稅以后的情況——他們房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格沒(méi)有下降，繼續(xù)上升，說(shuō)明這個(gè)稅是無(wú)用的。

    從學(xué)理上講，這種無(wú)用論不能成立。稅收不可能包打天下，稅收不是萬(wàn)能的，但是應(yīng)該建立的稅收制度遲遲不建立，又是萬(wàn)萬(wàn)不能的。當(dāng)說(shuō)到美國(guó)和日本等國(guó)的房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)，我們要反問(wèn)一下：為什么這些經(jīng)濟(jì)體在他們走向高收入經(jīng)濟(jì)體、走向強(qiáng)國(guó)的過(guò)程中，幾乎不約而同都必須解決房地產(chǎn)稅這種直接稅制度建設(shè)的問(wèn)題？如果他們?cè)谀莻€(gè)歷史階段上不推出這種稅，那么他們房地產(chǎn)的實(shí)際發(fā)展會(huì)變成什么樣？在經(jīng)濟(jì)分析里，不能僅拿一個(gè)制度因素、一個(gè)參數(shù)，去和某一個(gè)結(jié)果簡(jiǎn)單地一對(duì)一形成因果關(guān)系，來(lái)得出這個(gè)結(jié)論。我們必須注意到房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是它們的合力決定房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)位的走勢(shì)。這樣一個(gè)基本的分析態(tài)度，做研究的人是都應(yīng)該把握的，但是需要把這樣一個(gè)方法論更多地向公眾做宣傳。房地產(chǎn)稅在中國(guó)，作為直接稅，它的作用不只是單一地促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，它還有其他的目標(biāo)和作用，它的作用也未必能表現(xiàn)為決定性的，但是不能否認(rèn)它會(huì)發(fā)生對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展、包括對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)位的“壓艙促穩(wěn)”的這種正面效應(yīng)。稅收不是無(wú)用的，不能從稅收萬(wàn)能論一下走到另外一個(gè)極端，說(shuō)成是稅收無(wú)用。

    第三種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：“稅制自然演變論”，強(qiáng)調(diào)稅制是自然演變的，不能揠苗助長(zhǎng)。但結(jié)合實(shí)際想一下，稅制是怎么來(lái)的呢？人類歷史上的稅制，在國(guó)家形態(tài)走到相對(duì)而言比較明朗化，特別是近代相對(duì)成熟以后，都需要有這樣一個(gè)制度建設(shè)的決策和以后為我們所推崇的立法過(guò)程的，這就是說(shuō)，人為的因素不可缺少。所謂稅制的自然演變論，聽(tīng)起來(lái)好像很有道理，但實(shí)際上細(xì)想一下，這是否定了我們主動(dòng)地把握稅制的可塑性和推進(jìn)稅制改革的必要性。如果是自然演變過(guò)程，那我們不用考慮稅制改革，它自然演變嘛。實(shí)際生活中怎么可能是這樣？我們現(xiàn)在所說(shuō)的稅收法定、加快稅收立法，都是要抓住這個(gè)可塑性。這個(gè)可塑性掌握得好不好，確實(shí)有高下之分，就是我們的改革方案要落到立法先行、稅收法定的情況下，也要經(jīng)受歷史考驗(yàn)，看稅改方案的水平到底如何——這是要由歷史過(guò)程來(lái)檢驗(yàn)的。但我們?nèi)藶榈呐?，?dāng)然是應(yīng)該使之盡可能水平更高一些。

    直接稅改革的重點(diǎn)

    是房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅

    當(dāng)前，直接稅改革的重點(diǎn)是緊緊抓住房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的改革。房地產(chǎn)稅法應(yīng)盡快啟動(dòng)一審，在稅法草案公之于世充分征收社會(huì)各界意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，以公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)和內(nèi)部專題研討會(huì)等形式，集思廣益，尋求最大公約數(shù)，處理好在我國(guó)絕對(duì)必要的免稅部分的設(shè)計(jì)問(wèn)題，并注重配套解決不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)的清理、整合與減負(fù)問(wèn)題。個(gè)人所得稅方面，應(yīng)積極準(zhǔn)備作個(gè)人所得稅法的新一輪修訂，在中央已明確提出多年的“綜合與分類相結(jié)合”的改革大方向上，邁出實(shí)質(zhì)性步伐。在回應(yīng)社會(huì)訴求提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”（生活費(fèi)用扣除額）的同時(shí)，應(yīng)把可能歸并的各種收入與工薪收入歸并，使之接受超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)，并實(shí)行家庭收入按年度申報(bào)后作出贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、特定支出（如剛需住房按揭貸款月供中的利息支出）的專項(xiàng)扣除的辦法。此外，要把已經(jīng)列入改革方案、與地方稅體系建設(shè)息息相關(guān)的資源稅改革及時(shí)推進(jìn)，積極考慮是否可以把消費(fèi)稅中的一部分收入推到在銷售環(huán)節(jié)征收，將這塊稅源交給地方，這樣來(lái)配合構(gòu)建地方稅體系的改革任務(wù)，以利于較好解決“營(yíng)改增”之后地方政府沒(méi)有主力稅源的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為了形成地方大宗穩(wěn)定財(cái)力來(lái)源，目前的體制現(xiàn)狀，是安排了兩至三年的過(guò)渡方案，把“營(yíng)改增”之后的增值稅收入，由中央和地方“五五開(kāi)”對(duì)半分，但是這一安排并不是長(zhǎng)久之計(jì)。因?yàn)槿绻堰@種增值稅一半劃給地方的安排形成地方政府的長(zhǎng)期預(yù)期的話，就一定會(huì)出現(xiàn)地方政府在自己的轄區(qū)內(nèi)努力多建企業(yè)的現(xiàn)象。因?yàn)檫@時(shí)候建成的企業(yè)無(wú)論盈利與否，只要一開(kāi)工，馬上就有地方的增值稅收入，這將在很大程度上影響地方政府職能以公共服務(wù)為取向的轉(zhuǎn)變，不利于使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不利于防止地方政府的行為扭曲。因此，一定要抓緊健全地方稅體系，通過(guò)相關(guān)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，使分稅制改革在省以下深化，現(xiàn)代財(cái)政制度得以從中央到地方貫通，并使地方政府職能切實(shí)地按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，動(dòng)態(tài)地得到健全與完善。