■楊萍 楊小玲

    “三農(nóng)”是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，鄉(xiāng)村振興作為解決“三農(nóng)”問題的國家重大戰(zhàn)略性決策，自黨的十九大首次提出以來備受矚目。而有效地資金投入是支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的重要基礎(chǔ)，扎根于當(dāng)?shù)?，服?wù)于“三農(nóng)”的農(nóng)信機(jī)構(gòu)是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要主體，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可或缺的作用。

    但近年來，農(nóng)信機(jī)構(gòu)不良貸款率持續(xù)上升，遠(yuǎn)高于同期商業(yè)銀行，風(fēng)險(xiǎn)壓力進(jìn)一步增大。2023年中央一號(hào)文件提出要加快農(nóng)村信用社改革化險(xiǎn)，不良貸款率是衡量農(nóng)信機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)高低的一個(gè)重要指標(biāo)。

    農(nóng)信機(jī)構(gòu)不良貸款成因

    新形勢下農(nóng)信機(jī)構(gòu)不良貸款的形成既有客觀原因，也有主觀原因，主要有：

    一是受經(jīng)濟(jì)形勢和市場競爭的影響。農(nóng)信機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象主要為小微企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)換擋壓力下，小微企業(yè)更易受到經(jīng)濟(jì)沖擊，容易導(dǎo)致農(nóng)信機(jī)構(gòu)不良貸款率過高。農(nóng)信機(jī)構(gòu)受不能放異地貸款的限制，貸款基本投向當(dāng)?shù)兀M量做到信貸不出縣、資金不出省，選擇的客群和客戶有限。數(shù)字化時(shí)代，隨著大型商業(yè)銀行不斷拓寬普惠金融業(yè)務(wù)并憑借其規(guī)模優(yōu)勢、業(yè)務(wù)完善程度和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，對農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擠壓，使之業(yè)務(wù)范圍縮小，競爭能力較弱。

    二是受省聯(lián)社管理體制影響。自上一輪農(nóng)信社改革以來，農(nóng)信機(jī)構(gòu)基本都按照《商業(yè)銀行法》《公司法》等規(guī)定，設(shè)有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)等內(nèi)部控制制度，是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，自主經(jīng)營。但另一方面省聯(lián)社對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)信機(jī)構(gòu)負(fù)有管理和指導(dǎo)職責(zé)，尤其在人事任命和信貸發(fā)放方面，存在某些聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，架空股東大會(huì)等現(xiàn)象，導(dǎo)致虛假信貸業(yè)務(wù)發(fā)生，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟鹑诎踩?/p>

    三是農(nóng)信機(jī)構(gòu)信貸關(guān)鍵內(nèi)部控制環(huán)節(jié)失序。在農(nóng)信社改革實(shí)踐中，農(nóng)信機(jī)構(gòu)都依照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》《商業(yè)銀行內(nèi)部評(píng)價(jià)指引》等法規(guī)，搭建“三會(huì)一層”、相互制衡的治理架構(gòu)，但在制度執(zhí)行上受限于多重因素并未有效發(fā)揮內(nèi)部控制作用，貸前調(diào)查不全面、貸中未能識(shí)別虛假合同和貸后未執(zhí)行定期檢查等。農(nóng)信機(jī)構(gòu)的內(nèi)控約束力沒能發(fā)揮作用，由于決策失誤或因主要負(fù)責(zé)人道德問題、管理失控而形成重大失誤，對管理層或主要責(zé)任人的追究顯得無力。同時(shí)鑒于農(nóng)信機(jī)構(gòu)服務(wù)當(dāng)?shù)氐奶厥庑?，在貸款審批和發(fā)放一直存在“收放兩難”問題。

    四是農(nóng)信系統(tǒng)監(jiān)管未形成合力。央行和國家金融監(jiān)督管理總局都對農(nóng)信機(jī)構(gòu)有系列指標(biāo)的監(jiān)管，如MPA考核及評(píng)級(jí)、1104報(bào)表、現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查、EAST數(shù)據(jù)等；當(dāng)?shù)厥锌h黨委政府對農(nóng)信機(jī)構(gòu)行使指導(dǎo)職能；省聯(lián)社行使行業(yè)管理職責(zé)，但管理手段有限，內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有形成制衡，容易造成“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。省聯(lián)社內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢部門與稽核（內(nèi)部審計(jì)）等部門也未形成有效合力?？傮w而言，農(nóng)信系統(tǒng)監(jiān)管主體之間未形成有效合力，監(jiān)管部門之間依然存在著信息不對稱，措施相沖突等問題，致使存在監(jiān)管失靈，或者監(jiān)管力度不夠的現(xiàn)象。

    農(nóng)信機(jī)構(gòu)不良貸款審計(jì)目標(biāo)

    農(nóng)信機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)是信貸業(yè)務(wù)，審計(jì)以不良貸款為切入口，對農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)行不良貸款審計(jì)，旨在實(shí)現(xiàn)以下審計(jì)目標(biāo)：

    一是揭示農(nóng)信機(jī)構(gòu)信貸管理中的薄弱環(huán)節(jié)，促使其更好地貫徹執(zhí)行國家宏觀政策，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，加強(qiáng)信貸管理，強(qiáng)化內(nèi)部控制，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，從而增強(qiáng)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，推動(dòng)基層農(nóng)信社改革，完善現(xiàn)代企業(yè)管理體制。

    二是有效打擊農(nóng)信系統(tǒng)內(nèi)的金融犯罪，揭示和打擊農(nóng)信系統(tǒng)各類金融亂象和違規(guī)違法活動(dòng)，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，保障國家金融安全。

    三是對監(jiān)督者再監(jiān)督，建立健全農(nóng)信系統(tǒng)監(jiān)督體系，推動(dòng)省聯(lián)社和農(nóng)信機(jī)構(gòu)改革，從而推進(jìn)金融制度的完善，將風(fēng)險(xiǎn)防范落到實(shí)處。

    農(nóng)信機(jī)構(gòu)不良貸款審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)

    農(nóng)信機(jī)構(gòu)應(yīng)從如下幾方面重點(diǎn)審計(jì)不良貸款：

    一是準(zhǔn)確掌握不良貸款規(guī)模及投向。真實(shí)準(zhǔn)確掌握不良貸款規(guī)模，包括已經(jīng)披露的賬內(nèi)不良和未披露的賬外不良。掌握不良貸款的主要投向、占比及結(jié)構(gòu)，關(guān)注鄉(xiāng)村振興信貸投放情況，關(guān)注支農(nóng)支小投放規(guī)模。審計(jì)信貸資金是否投向國家限制性領(lǐng)域，從而造成不良或者形成損失。

    二是關(guān)注不良貸款處置化解的真實(shí)性、合規(guī)性。關(guān)注是否存在人為調(diào)整不良資產(chǎn)五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，以貸還貸，掩蓋不良貸款等行為。關(guān)注批量轉(zhuǎn)讓不良資產(chǎn)的逆回購情況，是否存在為了隱藏或降低不良率，將不良資產(chǎn)賣出后再回購等問題。關(guān)注是否用其他虛假方式違規(guī)化解不良貸款的行為，如用其他行社貸款、新增貸款來歸還不良貸款；違規(guī)重組貸款和貸款展期；用股權(quán)收益不能覆蓋不良貸款本息的股權(quán)重組、債轉(zhuǎn)股、抵債來化解等問題。關(guān)注不良貸款責(zé)任在各環(huán)節(jié)之間分?jǐn)偟暮侠硇?。不良貸款的形成涉及授信調(diào)查、審查、審批、用信、貸后管理、資產(chǎn)保全等多個(gè)環(huán)節(jié)，責(zé)任認(rèn)定需要在這些環(huán)節(jié)中找出導(dǎo)致不良貸款的責(zé)任，并在各環(huán)節(jié)之間合理分配責(zé)任比例。

    三是關(guān)注不良資產(chǎn)核銷的合規(guī)性。檢查呆賬核銷是否符合程序，通過篩查關(guān)聯(lián)方以及核銷清收臺(tái)賬中回收率高、回收時(shí)間較短的貸款，審查有無將正常經(jīng)營的企業(yè)貸款、特定關(guān)系人的貸款以及有抵押物的貸款進(jìn)行核銷，以達(dá)到人為降低不良率、粉飾財(cái)務(wù)報(bào)表以及套取清收獎(jiǎng)勵(lì)資金等問題。關(guān)注不良貸款批量轉(zhuǎn)讓價(jià)格是否偏低，以房產(chǎn)、土地進(jìn)行抵押的資產(chǎn)，是否存在以明顯較低的價(jià)格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，造成核銷損失。

    四是不良貸款的監(jiān)管方面，主要涉及貸款、不良貸款、不良貸款處置等方面的內(nèi)控制度制定、流程、執(zhí)行情況。審查貸款人是否遵從“貸審分離、分級(jí)審批”的原則，按要求對報(bào)批材料的完整性、有效性認(rèn)真核實(shí)，是否按規(guī)定進(jìn)行信貸擔(dān)保法律審查，審查意見是否客觀公正、充分揭示分析并提出針對性的意見。審查審貸會(huì)會(huì)議記錄是否完整，投票表決是否嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，是否存在人為干預(yù)審貸會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”等現(xiàn)象。審查貸款合同內(nèi)容，是否存在還款約定不清晰，違約責(zé)任、監(jiān)督措施不明確以及合同填寫存在錯(cuò)填、漏填等問題。審查在合同簽訂時(shí)是否對借款人主體資格的合法有效性以及授權(quán)情況進(jìn)行核實(shí)。

    五是農(nóng)信機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控方面。結(jié)合近年來農(nóng)信機(jī)構(gòu)主要的財(cái)務(wù)指標(biāo)、監(jiān)管指標(biāo)完成情況，從政策風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等方面出發(fā)，對農(nóng)信機(jī)構(gòu)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行揭示、分析。重點(diǎn)關(guān)注行社領(lǐng)導(dǎo)層、部分大股東是否利用自身權(quán)利，從事多種監(jiān)管套利活動(dòng)，造成不良貸款，影響當(dāng)?shù)亟鹑诎踩?/p>

    （作者工作單位分別為：云南省審計(jì)廳南京審計(jì)大學(xué)）

（編輯 郭之宸）