2020年11月，包商銀行因無法清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)申請(qǐng)進(jìn)入破產(chǎn)程序，成為中國金融發(fā)展史上一個(gè)重大事件，也引發(fā)關(guān)于完善中國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的關(guān)注和探討。

    早在2019年兩會(huì)期間，銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清就曾表示，金融企業(yè)不能只生不死，要有正常的淘汰。在近三年的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置的實(shí)踐個(gè)案也為完善我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度提供豐富經(jīng)驗(yàn)。隨著防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性成就，今后未來一段時(shí)間的主要目標(biāo)將轉(zhuǎn)為不斷健全長(zhǎng)效機(jī)制。“十四五”規(guī)劃將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全納入主要目標(biāo)，并提出健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系。

    在今年兩會(huì)期間，多位來自人民銀行系統(tǒng)的代表委員建言健全我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度，并建議修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，進(jìn)一步明確專業(yè)部門和司法部門的職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接。

    金融機(jī)構(gòu)能退能破

    是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求

    從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展看，金融業(yè)有著舉足輕重的地位和作用，同時(shí)也是容易發(fā)生危機(jī)、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可能造成重大沖擊的行業(yè)。全國人大代表、人民銀行廣州分行行長(zhǎng)白鶴祥就表示，國際經(jīng)驗(yàn)表明，允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)退出是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，缺乏處置金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的有效機(jī)制往往是加劇金融危機(jī)的重要因素之一。

    白鶴祥認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)體量巨大，金融服務(wù)需求也是多層次、多樣化的。培育與之相適應(yīng)的多元化金融體系，需要促進(jìn)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，通過在充分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下讓市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，允許經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)或經(jīng)營(yíng)失敗的金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)，倒逼金融機(jī)構(gòu)提高競(jìng)爭(zhēng)力，改善服務(wù)質(zhì)效，增加金融市場(chǎng)有效供給。

    盡管允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)退出是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，但我國目前在推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)有效優(yōu)勝劣汰方面還有很多不足。全國人大代表、人民銀行南京分行行長(zhǎng)郭新明表示，國內(nèi)一些地區(qū)和行業(yè)存在一定比例和數(shù)量的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，涉及金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的各類市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)事件有所增長(zhǎng)的苗頭較為明顯。2016年以來，國內(nèi)僅P2P網(wǎng)貸累計(jì)停業(yè)及發(fā)生問題機(jī)構(gòu)就超6000家、小貸公司數(shù)量減少近1600家，但社會(huì)乃至監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認(rèn)識(shí)仍然較為普遍，處置這些問題金融機(jī)構(gòu)大多采取金融風(fēng)險(xiǎn)處置措施，幾乎不進(jìn)入破產(chǎn)程序，優(yōu)勝劣汰退出機(jī)制形同虛設(shè)，讓一定數(shù)量的出現(xiàn)破產(chǎn)原因的機(jī)構(gòu)雖然形式上退出市場(chǎng)，但實(shí)際上債權(quán)債務(wù)未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發(fā)酵成風(fēng)險(xiǎn)事件的隱患。

    “一個(gè)缺少適度破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和壓力的金融市場(chǎng)，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風(fēng)險(xiǎn)釀成事件甚至危機(jī)，又難以造就培養(yǎng)有競(jìng)爭(zhēng)力、高質(zhì)量的市場(chǎng)主體，影響金融資源配置效率。”郭新明稱，這就需要進(jìn)一步解放思想，遵循金融發(fā)展規(guī)律，加快構(gòu)建金融發(fā)展新格局，建立健全能入能進(jìn)、能退能破、有序競(jìng)爭(zhēng)、生機(jī)勃勃的金融機(jī)構(gòu)體系。健全的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度，就是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

    現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置

    法律法規(guī)過時(shí)了

    為推動(dòng)問題金融機(jī)構(gòu)有序退出，近年來，我國金融監(jiān)管部門除了按照“一企一策”的思路化解數(shù)個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)外，在補(bǔ)齊監(jiān)管法規(guī)制度短板方面亦作出不少有益嘗試。

    例如，成立存款保險(xiǎn)基金管理公司，以單獨(dú)的基金管理團(tuán)隊(duì)實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的實(shí)體化，并在《人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》中賦予存款保險(xiǎn)基金早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)力。在《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》中對(duì)所規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)處置要求進(jìn)一步細(xì)化，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和預(yù)警、早期糾正、重組、接管、破產(chǎn)等有序處置和退出機(jī)制，規(guī)范處置程序，嚴(yán)格處置條件。發(fā)布《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置計(jì)劃實(shí)施暫行辦法（征求意見稿）》，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，要求銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)制定“生前遺囑”，提前規(guī)劃重大風(fēng)險(xiǎn)情況下的應(yīng)對(duì)和處置措施，提早預(yù)判和處理可能面臨的障礙。

    盡管近年來我國在金融監(jiān)管制度層面探索推動(dòng)問題金融機(jī)構(gòu)有序處置和退出的機(jī)制，但從法律層面看，不少來自人民銀行系統(tǒng)的代表委員指出，現(xiàn)有涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的其他法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

    “目前，我國涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律法規(guī)還散見于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)以及司法解釋中，關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)只有簡(jiǎn)單的原則性規(guī)定，缺乏完整性、系統(tǒng)性和可操作性，不能滿足新形勢(shì)下金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的法律需要。”白鶴祥稱。

    因此，多位人民銀行的代表委員呼吁，要在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)作出特別的程序規(guī)定，并研究制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》。

    郭新明就認(rèn)為，全國人大早在2018年就把修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》作為五年立法規(guī)劃的重點(diǎn)立法項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，決定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不能完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的一般規(guī)則，但金融機(jī)構(gòu)又屬于企業(yè)，應(yīng)當(dāng)適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的原則性規(guī)定。

    “在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)‘金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)’專章，是較為合理可行的立法路徑。”郭新明稱，這既有利于構(gòu)建較為系統(tǒng)完整、統(tǒng)一和諧的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系，又有利于滿足金融機(jī)構(gòu)對(duì)破產(chǎn)規(guī)則的特別需求，更為分業(yè)梳理完善金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定預(yù)留了立法空間，這也是國際上被廣泛采用的立法路徑。

    白鶴祥則認(rèn)為，我國制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已經(jīng)成熟。不過，從先解燃眉之急，再謀長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)范的角度出發(fā)，可考慮在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加速推動(dòng)全國人大制定規(guī)范、系統(tǒng)的《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》，這是適應(yīng)當(dāng)前我國國情的立法成本較小和較理想的路徑選擇。

    代表委員建言如何完善

    金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法

    從立法內(nèi)容看，多位人民銀行系統(tǒng)的代表委員均重點(diǎn)提及應(yīng)明確界定金融機(jī)構(gòu)概念范疇、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接和建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度配套機(jī)制等。

    具體來說，在界定金融機(jī)構(gòu)范疇方面，全國人大代表、人民銀行鄭州中心支行行長(zhǎng)徐諾金建議，除了由央行及銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)涵蓋貨幣市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、信托市場(chǎng)等市場(chǎng)中的金融機(jī)構(gòu)及新興的、綜合性的金融控股公司等金融機(jī)構(gòu)，以及境外金融機(jī)構(gòu)在我國設(shè)立的金融主體。

    同時(shí)，與國際通行做法類似，我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前也需要先經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)處置程序。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接，全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長(zhǎng)朱蘇榮建議，應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法中明確風(fēng)險(xiǎn)處置程序是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)的前置程序，只有經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)處置的金融機(jī)構(gòu)才可以進(jìn)入破產(chǎn)程序。明確金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，風(fēng)險(xiǎn)處置程序中的接管人（或行政清理組）繼續(xù)擔(dān)任其破產(chǎn)管理人。接管人（或行政清理組）已開展的資產(chǎn)清查、債務(wù)清理登記等工作，人民法院應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)可其效力等。

    金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是一項(xiàng)涉眾面廣、極其復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，離不開配套機(jī)制的支持，其中，金融投資者的保護(hù)，尤其是對(duì)涉眾型個(gè)人債權(quán)的保護(hù)是重中之重。

    郭新明強(qiáng)調(diào)，立法對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的清償順序要體現(xiàn)公眾性。對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則。主要包括對(duì)涉眾型個(gè)人債權(quán)的特別保護(hù)、破產(chǎn)前金融風(fēng)險(xiǎn)處置費(fèi)用的承擔(dān)、對(duì)破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任高管的勞動(dòng)債權(quán)分配、有關(guān)金融消費(fèi)投資權(quán)益保護(hù)基金收購或者償付受保護(hù)債權(quán)后的清償順序等內(nèi)容。

    朱蘇榮則建議，在建立金融投資者保護(hù)基金方面，按照現(xiàn)有的監(jiān)管框架，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)一般應(yīng)該準(zhǔn)備建立三大保護(hù)基金，即存款保險(xiǎn)基金、證券投資者保護(hù)基金與投保者保護(hù)基金。在今后條件成熟時(shí)，可將三大保護(hù)基金予以合并，形成統(tǒng)一的金融投資者保護(hù)基金。

    此外，全國政協(xié)委員、人民銀行杭州中心支行行長(zhǎng)殷興山還建議，對(duì)金融基礎(chǔ)性制度做出特殊安排，引入金融交易結(jié)算最終性和終止凈額結(jié)算制度。